Bijlage 2: Sturingsmogelijkheden verbeteren resultaat en verminderen risico’s grondexploitaties

Bijlage 2: Sturingsmogelijkheden verbeteren resultaat en verminderen risico’s grondexploitaties

Op 5 april is door de raad de motie “Houd koers! Voor alle ambities” door de raad vastgesteld. Deze motie roept het college onder andere op om:
“Bij het Koersdocument de mogelijke sturingsmogelijkheden gericht op het beperken van financiële tekorten op de planexploitaties nader uit te werken en op haalbaarheid te verkennen en hierbij ook de consequenties te benoemen van het inzetten van deze mogelijkheden voor ambities zoals geformuleerd in de omgevingsvisie.”

Daarnaast is een toezegging gedaan waarbij: “Het College toe zegt de raad te informeren over de verschillende scenario’s van intensivering van de woningbouw. Het College zegt toe in september een workshop aan te bieden aan de raad om de betekenis te verduidelijken van verschillende scenario’s.”
In onderstaande tabel zijn de huidige getroffen verliesvoorzieningen en het risicoprofiel van de verschillende planexploitaties weergegeven. Dit geeft inzicht in de huidige verwachte tekorten op deze planexploitaties en mogelijke aanvullende tekorten wanneer risico’s optreden.

Met de raad is op 15 maart 2023 een zestal knoppen besproken om het financieel resultaat van de planexploitaties te verbeteren. De focus is daarbij gelegd op de vier grote planexploitaties. Hieronder is globaal weergegeven in welke mate deze knoppen nog ingezet kunnen worden in de projecten.

In deze paragraaf presenteren we de eerste stappen om sturingsmaatregelen inzichtelijk te maken en hier keuzes in te maken. Gelet op de relatief beperkt beschikbare tijd tussen het besluit over de motie en de totstandkoming van het Koersdocument was er onvoldoende tijd om een volwaardige analyse inclusief de kwalitatieve gevolgen van alle mogelijke maatregelen uit te werken. Daarom is ingezet op concrete voorstellen waarvan de financiële en kwalitatieve impact in dit tijdsbeslag redelijkerwijs inzichtelijk te maken is. Vanwege de financiële samenhang doen we in dit Koersdocument voorstellen om zowel de verliesvoorziening van planexploitaties als het risicoprofiel te beperken. Per project worden de voorstellen en de impact toegelicht, waarbij de focus bij de gebiedsexploitaties (zoals Stationsgebied en Winkelsteeg) ligt op de planexploitatie en bijbehorende risicoprofiel, omdat het Investeringsdeel van deze gebiedsexploitaties beperkt van invloed is op de ontwikkeling van de reserves maar meer op de toekomstige begrotingen. De genoemde bedragen zijn indicatief en dienen t.b.v. de begroting 2024 en een eventuele herziening van de planexploitatie nog nader uitgewerkt te worden.

Gebiedsexploitatie Winkelsteeg

Voorstel voor Winkelsteeg is om vast te houden aan de ambities en doelstellingen zoals vastgelegd in de ontwikkelvisie, maar in te zetten op een meer flexibele ontwikkelstrategie waarbij meer per situatie wordt gekeken op welk moment, welke rol de gemeente in de ontwikkeling moet hebben. Dit is met name relevant voor de plandelen waar de gemeente (nog) geen grondeigenaar is en daarmee er ook nog geen grote investeringen zijn gedaan. Hiermee wordt er meer ruimte gelaten aan de huidige grondeigenaren of derden om delen tot ontwikkeling te brengen. Dat wil echter niet zeggen dat ontwikkelingen daarmee financieel rendabel zijn en tot ontwikkeling kunnen komen. Dit vraagt enerzijds het bieden van (ontwikkel)ruimte om tot een haalbare business case te kunnen komen of op termijn toch een actieve rol van de gemeente wanneer belangrijke (deel)ontwikkelingen niet van de grond komen. Om toch als gemeente te kunnen acteren, op het moment dat dit wel kan en nodig is, is het essentieel dat de thans aanwezige middelen beschikbaar blijven om ontwikkelingen ter zijner tijd wel mogelijk te blijven maken.

Dit leidt tot de volgende mogelijkheden:

• Voor de locatie van Lincoln Smitweld is de gemeente met een ontwikkelcombinatie in gesprek om dit gebied door hen tot ontwikkeling te laten brengen. Daarmee neemt de gemeente een faciliterende rol en loopt de gemeente niet langer de financiële risico’s van de ontwikkeling, maar zijn de sturingsmogelijkheden door de gemeente, zoals voortgang, wel minder. Om voor de partijen tot een haalbare business case te komen, is het nodig om in totaal circa 1.100 woningen extra te realiseren. Dit is ruimtelijk en programmatisch ook mogelijk binnen de visie Winkelsteeg 2035 als de gemeenteraad instemt met het bestemmingsplan, dat naar verwachting na de zomer ter vaststelling aan de raad wordt voorgelegd. Financieel betekent dit voor de gemeente een vrijval van huidige verliesvoorziening en risicoprofiel van gezamenlijk circa € 20 tot € 25 mln. Daarnaast hoeft de gemeente een deel van de investeringen niet zelf uit te voeren en ontvangt zij nog een anterieure bijdrage t.b.v. bovenplanse investeringen. Dit levert een extra voordeel op van circa € 5 tot € 10 mln ten aanzien van de investeringen voor de gemeente, maar heeft geen direct effect op de planexploitatie. Indien de gemeente wel zelf het gebied met extra woningen tot ontwikkeling zou willen brengen, zou dit een positief effect hebben op de planexploitatie, maar zouden de risico’s (vooral op de extra te verwachten grondopbrengsten) ook aanzienlijk toenemen.
• Bij de plandelen ‘Stedelijk Landgoed’, ‘Kanaalfront’ en het deel van Stationsomgeving Goffert waarvoor nog geen Startbesluit is genomen een ‘flexibele ontwikkelstrategie’ volgen, waar het moment en de rol van de gemeente nog nader te bepalen is. Deze plandelen kennen een negatief plansaldo en tevens een aanmerkelijk risicoprofiel. De mogelijkheid bestaat deze plandelen uit de planexploitatie Winkelsteeg te halen, waarmee het risicoprofiel met circa € 20 mln verbetert. Het “uit de planexploitatie halen” leidt tot een vrijval van verliesvoorziening van circa € 25 mln. Om uiteindelijk wel tot een actieve rol te kunnen besluiten, en dit ook naar buiten toe uit te stralen aan alle partijen die zeer fors gaan mee investeren in Winkelsteeg, zou overwogen kunnen worden om gelijktijdig een bestemmingsreserve  in te stellen die gelijk is aan deze vrijval en ingezet kan worden als besloten wordt wel tot ontwikkeling over te gaan. Richting ontwikkelaars en partijen in het gebied straalt dat het noodzakelijke vertrouwen uit dat de ambities, om Winkelsteeg in haar geheel te ontwikkelen, overeind blijven. Als daartoe besloten wordt valt alleen het risicoprofiel nu vrij.
  Wanneer op enig moment de middelen vanuit de bestemmingsreserve worden ingezet, zal op dat moment bepaald moeten worden wat de omvang is van het bijbehorende risicoprofiel en op welke wijze dat gedekt kan worden. Aandachtspunt is dat er conform de regelgeving, op basis van de huidige planexploitatie maximaal € 25,8 mln verliesvoorziening vrij kan vallen. Immers wanneer de planexploitatie meer verbetert, ontstaat er een winstgevende planexploitatie en kan “winst’’ niet vroegtijdig worden genomen.

Gevolg
Insteek is om vast te blijven houden aan de (kwalitatieve) ambities van de ontwikkelvisie en daarmee met de huidige Omgevingsvisie. Echter ten aanzien van hoe (door de gemeente of door derden) ambities gerealiseerd worden, ontstaat meer onzekerheid omdat de gemeente niet perse overal zelf aan zet is. Tevens wordt de regierol deels aan de markt overgelaten, waardoor de sturingsmogelijkheden vanuit de gemeente op bepaalde onderdelen minder zijn. Wel kan de markt als “buitenboordmotor” fungeren om zo extra snelheid te maken.

Gebiedsexploitatie Stationsgebied

Binnen het Stationsgebied is het mogelijk om de locatie P&R/Vissers en het Belastingkantoor ‘op te toppen’ en aan het programma toe te voegen. Dit levert in potentie een positief effect op van € 1 tot € 2 mln.

Het is ook mogelijk om de locatie Belastingkantoor als gemeente niet te verwerven en zelf te ontwikkelen. Dit levert een voordeel op van circa € 2 mln volgens de huidige planexploitatie omdat er sprake is van een onrendabele ontwikkeling. Na optopping resteert nog een tekort van tussen de € 0,5 mln en 1 mln. Mogelijk dat het Rijksvastgoedbedrijf op enig moment zelf de locatie tot ontwikkeling zal brengen. Het is echter niet waarschijnlijk dat zij wel tot een haalbare businesscase kunnen komen met dezelfde kaders als in de huidige gemeentelijke grex (zoals 2/3 betaalbaar).

Ook voor de P&R / Vissers-locatie kan gekozen worden om deze als gemeente niet te verwerven en zelf te ontwikkelen. Hierbij kan een voordeel gehaald worden van circa € 3 mln volgens de huidige grex en na optopping circa 2,5 mln. Maar ook hier is het de vraag of de markt deze ontwikkeling oppakt. Er zit namelijk een tekort op de ontwikkeling met de huidige uitgangspunten waarbij er ruimte is voor de groene corridor en er rekening wordt gehouden met 2/3 betaalbaar. Vanwege de relatie met de Westentree en Hezelpoort wordt het daarom wenselijk geacht om deze ontwikkeling zelf ter hand te nemen.

Waalsprong

Binnen Waalsprong kan mogelijk door in te zetten op meer ‘uitgeefbare ‘ meters, meer verdicht worden. Dit gaat echter ten koste van de openbare ruimte en met name groen. Of dit ook daadwerkelijk mogelijk is en wat de financiële effecten zijn (het risico dat de uitgeefbare meters toch niet gerealiseerd kunnen worden neemt ook toe), vraagt uitwerking in concrete plannen. Vooralsnog wordt hier niet op ingezet.

Om direct toch extra grondopbrengsten te kunnen realiseren, kan besloten worden om toch Veur Lent te bebouwen. Dit levert een positief effect op voor de planexploitatie van circa € 6 tot € 12 mln.

Waalfront

Ten opzichte van het huidige bestemmingsplan zijn er nog 40 woningen extra mogelijk t.o.v. de huidige uitgewerkte plannen die opgenomen zijn in de planexploitatie. Het stedenbouwkundig inpassen hiervan is niet eenvoudig en kan ten koste gaan van groen of meer hoogte vragen dan nu in bestemmingsplan mogelijk is. Uitgaande van het toevoegen van duurder programma, maar geen extra parkeerplaatsen (dus norm lager stellen), levert dit een extra grondwaarde op van circa € 0,5 tot € 1,0 mln in de grex Waalfront (gemeente is 50% aandeelhouder).

Daarnaast kunnen de eerder beschikbaar gestelde middelen van € 0,8 mln. om cultuurhistorie weer te geven in de openbare ruimte in het gebied ook bespaard worden, door dit niet uit te voeren.

Beide maatregelen zijn van beperkte invloed op het risicoprofiel. Aangezien Waalfront een samenwerkingsverband betreft met BPD kan de gemeente niet eenzijdig besluiten nemen over wijzigingen in de plannen. De genoemde eventuele voordelen komen voor 50% ten gunste van de gemeente.

Onderwijshuisvesting

Met diverse schoolbesturen is sinds 2010 juridisch overeengekomen dat indien zij hun locatie aan de gemeente aanbieden, de gemeente die locatie tegen de WOZ-waarde moet overnemen. Vervolgens is de gemeente verantwoordelijk voor de herontwikkeling. Op dit moment zijn de locaties die onderdeel uit maken van de planexploitatie vrijwel allemaal eigendom van de gemeente of kan redelijkerwijs niet afgezien meer worden van verwerving. Binnen de ontwikkeling van de locaties kan maar beperkt gestuurd worden om het financieel tekort of risico’s te beperken. Op termijn zal de gemeente op basis van de huidige afspraken nog wel andere (onrendabele) locaties moeten verwerven. Voor deze mogelijke tekorten zijn nu nog niet de financiële middelen gereserveerd.

(Risico)systematiek gebiedsexploitaties

Bij de projecten Winkelsteeg en Stationsomgeving is sprake van een gebiedsexploitatie met planexploitaties, investeringen en kostenverhaal. Beide exploitaties kennen een andere verhouding tussen deze financiële stromen. Voor het stationsgebied geldt dat de totale kosten voornamelijk gekoppeld zijn aan investeringsprojecten zoals het stationsplein aan de centrumzijde en de nieuwe Westentree. Dit betekent dat ook 75% van het totale risicoprofiel van circa € 45 mln. gekoppeld is aan investeringsprojecten. Voor Winkelsteeg geldt het omgekeerde. Daar ligt het zwaartepunt op de planexploitaties.

Voor het project Stationsomgeving maken op dit moment de risico’s t.a.v. de Investeringen onderdeel uit van het risicoprofiel van de planexploitatie, zoals gepresenteerd in de grafiek met de ontwikkeling van de saldireserve. Aangezien eventuele hogere investeringen, wanneer de risico’s optreden, worden geactiveerd op de balans en in 20 tot 40 jaar worden afgeschreven, legt de huidige gepresenteerde wijze (als een eenmalige kostenpost voor de saldireserve) een te groot beslag op de middelen tot 2037. Een relatief groot deel van deze hogere kosten, hebben namelijk betrekking op de periode na 2037.
Aangezien gebiedsexploitaties als fenomeen nieuw zijn, moet de werkwijze t.a.v. de risicoreservering ten behoeve van deze gebiedsexploitaties en met name voor het Investeringsdeel, nog verder uitgewerkt worden. Richting de begroting wordt dit uitgewerkt in een nieuwe werkwijze. Naar verwachting verbetert dit het risicoprofiel
tot 2037 met circa € 20 mln.

Woonfonds

Op basis van het coalitieakkoord is een woonfonds gevormd van € 10 mln. Een bijdrage uit het Woonfonds kan overwogen worden als dekking voor een onrendabele top in een plan, die ontstaan is doordat daarin woningen gebouwd worden waar het Woonfonds voor bedoeld is, zoals betaalbare huur- en koopwoningen, studentenhuisvesting of woningen voor bijzondere doelgroepen.

Ratio reserve en risicoprofiel

Binnen Nijmegen wordt het uitgangspunt gehanteerd dat de saldireserve minimaal de verwachte risico’s moet dekken (factor 1). Er kan worden overwogen om een lagere dekkingsgraad te accepteren (bijvoorbeeld 0,8), omdat er veelal op de langere termijn ook nog sturingsmogelijkheden zijn om risico’s te beperken.

Vervolg

In voorliggend Koersdocument zijn voorstellen gedaan met sturingsmogelijkheden in de planexploitaties in lijn met de eerder besproken ‘knoppen’. Het faciliterend laten ontwikkelen van de zogenaamde Lincoln locatie en het corrigeren van de risicosystematiek bij de Stationsomgeving kennen samen reeds een zeer groot effect.  Daarmee kan het financieel perspectief van de op de saldireserve reeds aanzienlijk verbeterd worden. De ratiofactor 1 wordt daarmee naar verwachting ruimschoots behaald.

Conform de toezegging met betrekking tot verschillende scenario’s van intensivering van de woningbouw, komt er in september een workshop om nader in te gaan op eventuele aanvullende mogelijkheden tot intensivering van de woningbouw.